Gastbeitrag zur Minderheitsregierung: Chance für mehr Demokratie

Nach Heide Simonis 2005 in Schleswig-Holstein und Andrea Ypsilanti 2008 in Hessen wird nun mit Hannelore Kraft eine dritte Frau als Kandidatin für das Amt der Ministerpräsidentin das Wagnis eingehen, sich im Parlament eines westdeutschen Bundeslandes ohne Regierungsmehrheit zur Wahl zu stellen. Einzig Reinhard Höppner hat mit dem "Magdeburger Modell" von 1994 bis 2002 - toleriert von der damaligen PDS - zwei Amtsperioden so regiert. Die politische Kultur damals ist allerdings mit der in NRW heute nicht zu vergleichen. Doch spricht einiges dafür, Minderheitsregierungen auch in westdeutschen Landtagen zu wagen.

Ein gängiges Argument ist, dass sich die Politik künftig auf ein Fünf-Parteiensystem einstellen muss, ebenso wie darauf, dass CDU und SPD selten mehr als jeweils 30 bis 35 Prozent der Stimmen bekommen werden. Dieses Argument kann durchaus Antrieb sein, Minderheitsregierungen zu bilden. Es folgt jedoch einer rein strukturellen, ja sogar einer Sachzwanglogik. Diese Logik ist ausschließlich an Funktionalität orientiert. Für eine Minderheitsregierung spricht jedoch etwas anderes: Sie kann zu mehr Demokratie auf Landesebene führen.

Anders als der Bundestag haben die Landtage seit den 1950er Jahren an Relevanz verloren. Sie haben zwar immer noch das Königsrecht eines Parlaments, über den öffentlichen Haushalt zu befinden. Davon sind jedoch mehr als 85 Prozent der Einnahmeseite durch die Verbundsteuer mit dem Bund und den Länderfinanzausgleich schon festgezurrt. Die mit der Föderalismusreform II von 2009 in das Grundgesetz geschriebene Schuldenbremse engt das Haushaltsrecht faktisch noch weiter ein. Und: Die Regierung ist auf Länderebene übermächtig. Das gilt vor allem für die Staatskanzlei. Sie ist das Machtzentrum, das durch das Parlament kaum kontrolliert werden kann.

Der Landtag hat zwar ein Informationsrecht über all das, was ein Ministerpräsident und Vertreter des Landes im Bundesrat oder mit anderen Ländern sowie dem Bund verhandeln und abstimmen. Dennoch existiert keine aktive Informationspflicht. Im stark verflochtenen Föderalismus fehlt damit nicht allein Wählerinnen und Wählern die Transparenz von Entscheidungsprozessen, Entscheidungen und Verantwortlichkeiten. Sie fehlt ebenfalls ihren gewählten Repräsentanten. Nur wenn die Fachleute der Fraktionen für einzelne Themen "hart am Ball" oder am zuständigen Minister bleiben, bekommen sie mit, was dieser verhandelt. Das gilt nicht nur für die Oppositionsfraktionen, für diese aber besonders.

Selbst in der Bildungspolitik, die seit der Föderalismusreform I von 2006 ausschließlich Ländersache ist und als das "Hausgut" der Landespolitik gilt, sind Transparenz und Öffentlichkeit nur rudimentär garantiert. Ein Landtag darf über ein Schul- oder über ein Hochschulgesetz beraten, debattieren und beschließen. Jedoch werden hier nur grundlegende Strukturen festgelegt. Die Ausgestaltung des Bildungssystems erfolgt durch Erlasse und Verordnungen. Diese bedürfen nur eines Kabinettsbeschlusses oder obliegen gar nur der Kompetenz des Ministeriums. Das verhandelt hierüber mit den Interessenverbänden, Elternräten und Bildungseinrichtungen, also in sogenannten Governance-Strukturen.

Es liegt dann in der Verantwortung der Verbände, inwieweit sie ihre Mitglieder und die Öffentlichkeit einbeziehen. Die Repräsentantinnen und Repräsentanten im Landtag erfahren hiervon nur, wenn sie in die Informationskette eingebunden sind, nicht weil sie ein Abgeordnetenmandat haben. Die "Aktuelle Stunde" und die parlamentarischen Anfragen im Landtag verbleiben als letztes Mittel, um die Regierung zu Offenbarungen zu zwingen.

Die Parteien in den Ländern können damit ihrem grundgesetzlichen Auftrag nicht hinreichend nachkommen, zum politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess beizutragen. Die Abgeordneten sind wiederum in ihren Möglichkeiten eingeschränkt, ihre Aufgabe der Repräsentanz wahrzunehmen. Der Landtag verfügt so nicht über faktische Macht, die Landesregierung zu kontrollieren. Zugespitzt formuliert: die repräsentative, parlamentarische Demokratie ist auf der Landesebene erlahmt, entleert, ja dekonsolidiert.

Eine Minderheitsregierung allein kann dieses strukturelle Demokratieproblem nicht lösen. In der Praxis wird sie aber gezwungen, es abzumildern. Sie ist davon abhängig, sich für den Landeshaushalt und Gesetzgebungsverfahren Mehrheiten im Parlament zu suchen. Welche Abgeordneten und Fraktionen wären aber bereit, eine Regierung zu unterstützen, wenn sie den Eindruck haben, nicht ausreichend in Entscheidungsprozesse eingebunden zu sein? Die Regierung muss sie also beteiligen. Gleichzeitig steigt die Chance, Gesetzesinitiativen aus den Reihen des Parlaments erfolgreich auf den Weg zu bringen.

Es gibt keine andere Konstellation, bei der das Landesparlament derart aufgewertet werden könnte. Dies hat seinen Preis: Die Anforderungen an die Abgeordneten nehmen ebenfalls zu. Sie werden stärker als bisher unter öffentlicher Beobachtung stehen und sich stärker für eigene Entscheidungen rechtfertigen müssen - auch als Oppositionspolitiker.

Das Modell der Minderheitsregierung erscheint so für die Landesebene als ein probates Mittel, der repräsentativen Demokratie, wieder etwas mehr Gewicht zu geben. Der Wandel des Parteiensystems wird politische Akteure dazu zwingen, neue Wege zu beschreiten. Noch ist offen, ob ein Bundesland wie Nordrhein-Westfalen und die politischen Parteien, Fraktionen sowie das Spitzenpersonal politisch-kulturell reif genug sind, einer Minderheitsregierung eine Chance zu geben. Es wäre aber zumindest die Chance für etwas mehr Demokratie.

Ursula Birsl ist Professorin am Institut für Politikwissenschaften der Philipps-Universität Marburg.