Öffentliche Haushaltsführung: Doppischer Rittberger

Einmal im Jahr ist die Zukunft ganz nah. In Berlin treffen sich dann Behördenleiter und Berater aus der gesamten Bundesrepublik zu einer Fachmesse für Bürokratiebedarf, sie heißt "Moderner Staat" und sie hat nicht weniger im Sinn als genau das: eine grundlegende Umwälzung der Kommunalverwaltung.

An den Messeständen geht es um "Produktableitung auf Haushaltsbasis", um "Intelligence für die öffentliche Verwaltung" und um "Change Management", es präsentiert sich der Digitale Landkreis Soltau-Fallingbostel, die Stadtwerke Pforzheim stellen ihr E-Procurement vor. Behördenleiter sind hier nicht einfach Behördenleiter, sie sind Entscheider des "Public Sector".

Vom Berliner Messegelände geht etwas aus, das die Kommunen umkrempeln soll; eine heimliche Revolution, die längst in den Verwaltungen wütet, dabei aber vom Publikum weitgehend unbemerkt bleibt: die Einführung der doppelten Buchführung. Alles soll transparenter werden durch Doppik, gerechter, nachhaltiger Dabei ist das gar nicht neu.

Die doppelte Buchführung wurde in der Hochrenaissance der italienischen Stadtstaaten von einem Franziskanerpater erfunden, bereits Anfang des 17. Jahrhunderts unternahm Frankreich den ersten Versuch, im öffentlichen Haushalt nicht mehr einfach nur Einnahmen und Ausgaben zu verbuchen, sondern auch Erträge und Aufwendungen. Ungefähr 300 Jahre später, genauer: am 21. November 2003, beschlossen die Innenminister der Bundesländer, die Kameralistik in der Haushaltsführung der Kommunen bis 2012 durch "Doppik" abzulösen, die doppelte Buchführung in Konten.

Alles soll transparenter werden dadurch, gerechter, nachhaltiger; der moderne Staat wie ein Unternehmen wirtschaften, weshalb er die Bilanz nicht aufstellt, ohne seine tatsächlichen Werte und deren Verzehr zu betrachten, beispielsweise durch Abschreibungen auf Immobilien oder Fahrzeuge und künftige Belastungen wie Beamtenpensionen, Beihilfen und andere Rückstellungen. Das ist nun wirklich eine Revolution.

Zu Beginn dieses und des vergangenen Jahres haben viele Kommunen und Bundesländer ihre Buchführung umgestellt, vorgeprescht ist gar Hessen, das als erstes deutsches Flächenland eine Doppik-Eröffnungsbilanz vorlegte. "Gerade in wirtschaftlich und finanzpolitisch schwierigen Zeiten wie diesen ist es notwendig, mit Hilfe betriebswirtschaftlicher Steuerungssysteme den gesamten Vermögensstand und alle Belastungen des Landes zu kennen", sagt Hessens Ministerpräsident Roland Koch. Und sein Finanzminister Karlheinz Weimar erklärt, die alte Kameralistik werde "den Herausforderungen einer modernen Haushaltsführung" nicht mehr gerecht. Deshalb Doppik.

Es könnte so schön sein. Ein moderner Staat, schlank und effizient, für alle verständlich. Den Herausforderungen gerecht. Aber das Leben ist keine Fachmesse für Bürokratiebedarf. Sieben Jahre nach der Entscheidung der Innenminister, die Datenbanken der Kommunen und die Archive der Lokalzeitungen mit dem Kunstwort "Doppik" zu füttern, bedeutet, auf Begriffe wie "Kosten", "Aufwand" und "Pleite" zu stoßen.

Als hoffnungsfrohes Steuerungselement in Zeiten der Krise losgesprungen, ist die doppelte Buchführung inzwischen als krisenverschärfende Last gelandet; eine Last, unter der die Kommunen hörbar ächzen.

Der Kämmerer von Bischofsheim hat seinen Unmut aufgeschrieben, ein Buch ist daraus geworden. Hagen Treber hatte anfangs nichts gegen die Doppik, nach einem Jahr mit ihr aber schon. "Reformruine kommunale Doppik" heißt das Werk, eine harsche Abrechnung mit "Märchen und Mythen" um die kommunale Doppik, die nach Ansicht Trebers nichts verbessert und schon gar nichts vereinfacht. Im Gegenteil.

Am Beispiel Bischofsheims wie auch vieler anderer Kommunen zeigt sich, dass die Umstellung den Rathäusern einen unvergleichlichen Aufmarsch der Consulter und Controller beschert, die den Behördenleitern erst einmal den Betrieb erklären müssen.

Für Doppik wird Personal geschult und Software umgestellt, selbst mittelgroße Städte wie Erlangen oder Salzgitter geben dafür mehrere Millionen Euro aus. Einmal drin in der Doppik, erhebt die Kommune deutlich mehr Daten als zuvor. Das erweckt zunächst den Eindruck von Transparenz, weil scheinbar alles nachvollziehbar wird. In Wahrheit aber ist der Zahlenwust so kompliziert, dass selbst erfahrene Kommunalpolitiker kapitulieren. Zudem gibt es, ausdrücklich gewollt von den Innenministern, kein einheitliches Regelwerk, so dass bundesweit etwa 30 verschiedene Doppik-Systeme eingeführt werden.

Und letztlich ist das Ganze nicht nur aufwändig und teuer, sondern auch unnütz: Nachhaltiges und transparenteres Haushalten ließe sich mit einer optimierten Kameralistik auch erreichen, die wenigstens jeder versteht. Die Consulter haben sich irgendwann das schöne Wort "doppisch" ausgedacht, sie sprechen seither gern von der doppischen Wende. So ganz falsch ist das natürlich nicht. Angemessener wäre aber wohl: doppischer Rittberger.

Erreicht wurde, dass sich die Kommunen mit Doppik noch ärmer rechnen, als sie dank Wachstumsbeschleunigungsgesetz und Unternehmenssteuerreform ohnehin schon sind. Politisch leistet das natürlich Argumentationshilfe: Wenn Abschreibungen und Rückstellungen in den Bilanzen mit System noch größere Haushaltsfehlbeträge auftürmen, dann lassen sich Streichpläne und Gebührenerhöhungen leichter durchsetzen - weil das ja gar nicht anders geht in "wirtschaftlich schwierigen Zeiten". Und so wird klar, warum bei Politikern ausgerechnet im Zusammenhang mit doppelter Buchführung so viel von Revolution die Rede ist.

Die Väter des Grundgesetzes haben dem Staat und den Kommunen die Erfüllung von Aufgaben zugewiesen. Das gesamte kamerale Haushaltswesen richtete sich deshalb an Aufgaben aus, und das gar nicht so uneffizient, wie nun immer getan wird (den wirtschaftlichkeitsgrundsatz gibt seit 1975).

Doppik kennt nun keine Aufgaben mehr und keine Aufgabenbereiche. Doppik kennt Produkte. Doppik liefert das buchhalterische System zum Wechsel von der (im Grundgesetz verankerten) behördlichen Daseinsfürsorge zum effizienten Dienstleistungsunternehmen am Bürger. Es mag ja einigermaßen putzig erscheinen, wenn die Kommunen zur Erstellung ihrer Eröffnungsbilanzen den Wert ihrer Straßen, Plätze und der Zebras im Zoo schätzen.

Doch die betriebliche Bewertung öffentlichen Vermögens in den Vordergrund zu rücken, bedeutet auch, die ohnehin gefährdete Grundlage der Kommunen und damit ein Fundament der Bundesrepublik weiter zu unterhöhlen: die Selbstverwaltung.

Wenn das Prinzip der Gewinnmaximierung das der Kostendeckung ablöst, dann verschärft sich die ohnehin schon enorme Konkurrenz zwischen städtischer Sozialpolitik und kommunaler Kulturpolitik. Die Controller in den Rathäusern werden dem wohl mit neuen Strategien des Outsourcings kultureller Leistungen und dem gutgemeinten Rat zur einen oder anderen Public-Private-Partnership begegnen.

Die doppischen Politiker halten dem entgegen, erst mit der doppischen Haushaltführung erhielten die Parlamente und Räte den Überblick, ihre Entscheidung in der gesamten Tragweite zu überblicken. Um dann gut informiert gegen überzogene Gewinnmaximierung und gegen übertriebene Kürzungen zu entscheiden. Weil das ja klar ist.

Hessens Finanzminister Karlheinz Weimar (CDU) sagt auch: "Nur eine ehrlich bilanzierende Budgetführung, die dem Prinzip der Haushaltsklarheit und -wahrheit entspricht, versetzt das Land in die Lage, schonend mit den anvertrauten Ressourcen umzugehen." Kameralistik aber fördere das ausgabenorientierte Denken. Und Ausgaben haben ja nun wirklich nichts mit dem modernen Staat zu tun.