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05. November 2012

Stadtplanung Berlin: Berlins verlorenes Jahrzehnt

 Von Dieter Hoffmann-Axthelm
Wohnungsbau mit reichlich Abstandsgrün: der Mehringplatz in Kreuzberg.  Foto: Berliner Zeitung/Paulus Ponizak

Die Mietpreise steigen, die Wohnungsreserve ist aufgebraucht. Berlin muss in den Innenstadtbereichen endlich dichter werden. Dazu ist mühsame Kleinarbeit nötig. Der Senat muss handeln.

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Berlin –  

Das Schönefeld-Debakel ist sicher das derzeit auffälligste Zeichen der Nonchalance der Berliner Stadtpolitik. Man kann ohne Übertreibung sagen: einer Politik der nicht beherrschten Großprojekte, so auch in den Fällen Flughafen Tempelhof, A 100, ICC, Staatsoper. Ein anderes Merkzeichen ist unauffälliger, aber um so folgenreicher: das auf dem Wohnungsmarkt unvermutet auftauchende Angebotsdefizit samt entsprechender Mietpreisentwicklung (allein von 2011 auf 2012 ein Anstieg um rund 8 Prozent). Und es wird uns wohl noch weit langfristiger beschäftigen als die Verzögerungen und Kostensteigerungen des Flughafenprojekts, es weist zurück auf zehn Jahre nicht geleisteter Stadtentwicklung und eingesparter Flächenpolitik. Das ist nicht so schnell einzuholen.

Die Wohnungen werden knapp

Es wäre ein Fehler, bereits zu dramatisieren. Mit den innerstädtischen Knappheiten von München oder Frankfurt ist der Berliner Markt nach wie vor nicht vergleichbar. Relative Knappheit und steigendes Mietniveau sind zunächst einmal ein Zeichen dafür, dass Berlin gegenüber München, Frankfurt, Hamburg aufholt. Bis vor nicht langer Zeit waren die kontinuierlichen Mietpreissteigerungen auch kaum mehr als die unvermeidliche Reaktion auf den Ausstieg des Staates aus der Wohnungsförderung, anders gesagt, eine Anhebung auf das Niveau, welches Wohnungsbaugesellschaften wie Privaten bei Abwesenheit von Subventionen eine korrekte Instandhaltung erlaubt.

Dabei dienten insbesondere die ostberliner Großtafelviertel als Puffer, um soziale Schieflagen aufzufangen. Sprach man aber kurz vor dem Jahr 2000 noch von 200.000 leerstehenden Wohnungen, so verzeichnen die Berliner Wohnungsbaugesellschaften derzeit einen Leerstand von nur noch 3 Prozent. Wenn nach dem neuesten Wohnungsmarktbarometer der Investitionsbank Berlin (IBB) die Knappheit an Wohnungen im unteren Preissegment bereits Hellersdorf erreicht, dann heißt das, dass dieser Puffer inzwischen aufgezehrt ist. Im mittleren Preissegment sieht es nicht besser aus, deutlich entspanntere Lagen gibt es fast nur noch in den äußeren Bezirken.

Ohne Konflikt geht es nicht

Nun wäre es naiv, Knappheiten und Preissteigerungen einfach der Politik anzulasten. Unter halbwegs marktwirtschaftlichen Bedingungen kann sie das komplexe Spiel von Angebot und Nachfrage nur bedingt beeinflussen. Der klassische Zugang ist die gezielte Schaffung von Bauland für den Neubau. Dabei geht es, angesichts des eines Anteils von durchschnittlich nur 15 Prozent an den Baukosten, nur am Rande um Preisdämpfung. Entscheidend ist, dass der Druck auf die Altbauquartiere verringert wird, und damit die sozial verhängnisvolle Dynamik der Verdrängung.

Das Beispiel München zeigt nun zwar, dass selbst eine engagierte Flächenpolitik unter Umständen nicht stark genug ist, ein auch nur annäherndes Gleichgewicht herzustellen: zu vehemente Nachfrage und zu geringe innerstädtische Flächenressourcen. Aber weder das eine noch das andere trifft in Berlin zu. Hier ist die relative Knappheit hausgemacht. Zum einen war die Berliner Liegenschaftspolitik bislang von der Stadtentwicklung abgekoppelt, verfolgte vielmehr ausschließlich fiskalische Ziele: Es wurde verkauft, um Einnahmen zu generieren, also an den Meistbietenden und bevorzugt an Großabnehmer. Damit hat man die Kontrolle, was und wo gebaut wird, an die großen Investoren abgegeben.

Jeder Quadratmeter genutzt, aber nicht zum Wohnen – Kurfürstendamm.
Jeder Quadratmeter genutzt, aber nicht zum Wohnen – Kurfürstendamm.
 Foto: Imago

Zum andern aber gibt es die Stadtentwicklungspolitik nicht, die sich die Mühe machte, die enormen innerstädtischen Flächenressourcen Berlins zu mobilisieren. Und das ist seit 2001 Politikstil. Der Wowereit-Senat ist vom ersten Tage an mit dem Vorsatz angetreten, Planungskonflikte grundsätzlich zu vermeiden. Das ist, wie der Flugroutenprotest zeigte, schließlich doch nicht gelungen, hat aber zu einer langfristigen Lähmung der zuständigen Verwaltung geführt. So gibt es zwar in der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung die Abteilung A, die den Auftrag zu Entwicklungsprognosen und -strategien hat, dem aber nicht nachkommt, indem ein uraltes Stadtentwicklungskonzept einfach nur mechanisch fortgeschrieben wird.

Kampf mit den Lobbys

Bewegung erzeugen nur Großinvestoren wie die Vivico oder das Media-Spree-Bündnis, die Stadtentwicklung auf eigene Faust betreiben. Dabei geht es um zentral gelegene Brachflächen, die als Inseln mit funktional einseitigen und hochpreisigen Nutzungen entwickelt werden und, soweit überhaupt Wohnen angeboten wird, das Mengenproblem des Wohnungsmarktes nur marginal berühren.

Die entscheidenden innerstädtischen Flächenressourcen liegen aber woanders, nämlich im Bestand. Um sie zu heben, müsste man sich für eine entschlossene Verdichtungspolitik entscheiden. Das wäre nicht nur mühsame Feinarbeit, es griffe auch in Besitzstände und Flächenmonopole ein.

Man müsste sich mit mächtigen Interessengruppen wie der Verkehrslobby oder den Wohnungsgesellschaften auseinandersetzen, wie auch mit weniger mächtigen: mit grüner Bezirkspolitik, die Ökologie mit Grünanlagen verwechselt, Bewohnerinitiativen, die sofort gegen Verdichtungsabsichten auf die Barrikaden gehen, Kleingärtnern, die ihr Privileg, auf Kosten aller anderen innerstädtisch zu gärtnern, mit Klauen und Zähnen verteidigen, aber auch, sobald es um die Verdichtung der Siedlungsstrukturen des Wiederaufbaus geht, mit DDR-Nostalgikern und dogmatischen Verfechtern von offener Bauweise und Abstandsgrün. Es ginge also niemals ohne Konflikt, und das ist es, was der Wowereit-Senat vermeiden wollte.

Ausgequetschte Quartiere

Nun ist der Konflikt aber da. Und er entzündet sich nicht allgemein an den von der IBB diagnostizierten Knappheiten, sondern es geht um die aktuelle Verdrängungsdiskussion, das Gespenst der Gentrifizierung. Damit steht man nicht mehr vor einem statistischen Problem, sondern vor der konkreten Wirklichkeit des Wohnungsmarktes und seiner Komplexität. Es ist ja wenig aufschlussreich, abstrakt die Anzahl der Haushalte und die der verfügbarer Wohnungen zu konfrontieren, und sei es bezirksspezifisch: Auf dem Wohnungsmarkt geht alles darum, wo die Mehrheit der Nachfrager tatsächlich wohnen will und ob dort, und nicht nicht in den Großtafelsiedlungen im Norden, Osten, Süden oder Westen der Stadt, die nötige Anzahl an Wohnungen angeboten wird oder neu entsteht.

Schauen wir dort hin, wo tatsächlich Flächen knapp werden und die Mieten so schnell steigen, dass durchschnittliche Familien sie kaum mehr bezahlen können, Mitte und Prenzlauer Berg. „Mitte“ heißt hier: nicht Tiergarten, nicht Wedding, nicht einmal die westliche Luisenstadt mit ihren großen Verdichtungspotentialen, sondern Mitte Nord und das anschließende Prenzlauer Berg bis zur Bornholmer Straße. Dieser begehrte Stadtbereich ist in den letzten Jahren gleichsam wie eine Zitrone ausgequetscht worden, keine Lücke, die nicht derzeit bebaut würde. Und überall, wo es ähnlich attraktiv ist, zum Beispiel in der Flora- oder Parkstraße in Pankow, sieht es ähnlich aus.

Selbstverständlich ist hier aber schon seit der Wende verdrängt worden: unvermeidliche Folge der damaligen politischen Entscheidung, alle verfügbaren öffentlichen Mittel in die öffentlichen Gesellschaften und damit in die östlichen Großtafelviertel zu stecken und die Sanierung von Mitte Nord, Prenzlauer Berg, Friedrichshain der privaten Initiative zu überlassen. Inzwischen geht es um das Eindringen immer größerer Cluster von Hochpreiswohnungen und den Umstand, dass die Verdrängung bereits auch die Verdränger der ersten Stunde trifft, und sie trifft nicht nur Bewohner, sondern auch Läden, die sich die steigenden Gewerbemieten nicht mehr leisten können, oder Clubs, die von einer immer ansprüchlicheren Bewohnerschaft nicht mehr toleriert werden.

Der Senat muss Handeln

Alles das war seit langem vorauszusehen. Bereits in den 90er Jahren war klar, dass es einen für Berlin neuartigen Bedarf an Zentralität und Urbanität gibt, der sich auch auf erhalten gebliebenen zentrumsnahen Altbaustrukturen niederschlug, so bescheiden oder heruntergekommen sie sein mochten: Die Rosenthaler Vorstadt etwa war bis in die 90er Jahre das subproletarische Berlin schlechthin, heute steht sie im Mittelpunkt der Begehrlichkeiten.

Das „Planwerk Innenstadt“ hatte seit 1995 den Versuch unternommen, Entlastungsflächen vorzuschlagen. Es ging dabei um die Reurbanisierung und Verdichtung des zentrumsnahen Nordostens, der ehemaligen Königsstadt, des Stralauer Viertels und der zwischen Kreuzberg und Mitte geteilten westlichen Luisenstadt. Dieser Versuch ist damals an einem engen Bündnis von Westberliner Gleichgültigkeit, Verkehrslobbyismus und Ostberliner Planungswiderstand gescheitert.

Mit dem Ergebnis, das wir heute haben, der verdrängenden Nobilitierung von Mitte, Nord und Prenzlauer Berg und einer nahezu vollständigen Stagnation, sobald man vom Alexanderplatz her einen Schritt nach Osten über die Scheidelinie an Gruner- und Otto-Braun-Straße hinaus geht. Und nicht zuletzt trägt die Weigerung des Senats dazu bei, sich an einen Wiederaufbau der Berliner Altstadt zwischen Fernsehturm und Mühlendamm zu machen, die größte Zentralitätsressource, die Berlin überhaupt besitzt.

Die laufende Gentrifizierungsdebatte zwang nun den Senat zum Handeln: So setzt der derzeitige Bausenator auf ein „Bündnis für soziale Wohnungspolitik“. Das geht schon dadurch am Problem vorbei, dass es ausschließlich die landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften einbegreift. Das ist der vertraute Westberliner SPD-Reflex aus den alten Zeiten, als das Geld noch aus Bonn kam. Es ist aber keineswegs klar, ob und wie weit die Gesellschaften tatsächlich mitziehen werden und ob, falls sie das tun, die dadurch für Berlin entstehenden Einnahmeverluste, angesichts der nach wie vor hohen Verschuldung der Stadt, politisch durchzuhalten sind.

Soziale Mischung sichern

Vor allem aber ist nicht zu sehen, wie man damit die Dynamik der Verdrängung, und das heißt, der weitgehenden sozialen Homogenisierung der Gentrifizierungsviertel, erfolgreich bekämpfen kann. Das quantitative Problem der Knappheiten und Mietpreissteigerungen ist ja keineswegs identisch mit dem Verdrängungsproblem, so sehr beides aufeinander bezogen ist.

Der Homogenisierungsprozess ist ein Lagephänomen, also nur durch lokale Kleinarbeit zu bewältigen. Und zwar nach beiden Seiten des innerstädtischen Bestandes. Zum einen müsste, wo immer möglich, in den begehrten gentrifizierungsbedrohten Lagen jede derzeit noch verfügbare Fläche bis hin zur einzelnen Baulücke für einen sozialverträglicheren Wohnungsbau zur Verfügung gestellt werden; und es müssten umgekehrt die sozial abgehängten Viertel zu ihrem eigenen Vorteil für die Implantation von hochpreisigem Wohnen geöffnet werden.

Diese Liegenschaftspolitik hätte sich vor allem auch gegen die Bezirke und die landeseigenen Gesellschaften durchzusetzen; sie müsste die Bedienung von Großinvestoren mit ihren mechanischen Masterplänen durch planungsrechtliche Sicherung von Kleinteiligkeit und Nutzervielfalt ersetzen; und sie hätte auf eine möglichste Vielzahl von Akteuren zuzugreifen, auf Private, Baugruppen, Genossenschaften, vielleicht auch Sozialverbände. Erst so bekäme die soziale Mischung, die einmal das alte Berlin und dann wieder den DDR-Wohnungsbau kennzeichnete, die man derzeit aber nur als Worthülse hoch hält, wieder eine gewisse Chance.

Umkehrung der Wohnwünsche

Damit ist das quantitative Problem keineswegs erledigt. Wenn man davon ausgehen darf, dass die Zuwanderung hochqualifizierter Nutzungen und Wohnbedarfe anhält, dann ist es nicht ausgeschlossen, dass Berlin irgendwann die Probleme von Frankfurt oder München bekommt. Für diese Möglichkeit müsste langfristig Vorsorge getrieben werden. Eine nach vorne blickende Stadtpolitik würde also noch viel weiter gehen müssen: Man hat es ja nicht nur mit der wachsenden Hauptstadtattraktivität zu tun, sondern auch mit dem allgemeinen Phänomen einer mehrheitlichen Umkehrung der Wohnwünsche, einer Rückwendung aus der Peripherie in die Innenstädte.

Berlin hätte also nicht nur die Aufgabe, die internen Flächenressourcen, ob Hansaviertel oder Karl-Marx-Allee und Stralauer Vorstadt, zu mobilisieren, sondern sich Gedanken über eine Erweiterung der Ressource Innenstadt zu machen, die bislang auf das Stadtgebiet innerhalb des Ringes beschränkt ist. Der Planungsvorschlag dazu war frühzeitig da, er ist aber in der Senatsverwaltung nicht einmal begriffen worden.

Dieter Hoffmann-Axthelm, geb. 1940, ist Architekturkritiker und Stadtplaner sowie zusammen mit Bernd Albers Autor des „Planwerks Innenstadt Berlin“.

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