Debatte Bürgerbeteiligung: Die Angst der Politiker vor dem Volk

Demokratie bedeutet Volksherrschaft. „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“, bestimmt deshalb Artikel 20 unseres Grundgesetzes, der unsere Staatlichkeit auf die Demokratie verpflichtet. Doch wie übt das Volk seine Gewalt aus? Vor allem durch die Wahl von Abgeordneten. Diese repräsentieren das Volk, wählen ihrerseits die Regierung und binden durch ihre Gesetzgebungskompetenz das Handeln von Exekutive und Judikative. So ist es im Grundgesetz vorgesehen, das zwar auch direkte Volksabstimmungen erwähnt, sie aber, anders als die Länderverfassungen, nur rudimentär im Falle der Neugliederung von Ländern zulässt. Die Bundesrepublik ist damit maßgeblich als parlamentarische Demokratie konzipiert, bei der das Volk seine Macht an Abgeordnete delegiert.

Diese vermittelte Form demokratischer Partizipation ist hierzulande etabliert und findet Zuspruch, solange sich die Bürgerinnen und Bürger von ihren Repräsentanten im Parlament mit ihren Interessen und Ansichten hinreichend vertreten fühlen und den Eindruck haben, durch ihre Stimmabgabe bei Wahlen maßgeblich Einfluss auf Marschrouten und Inhalte der Politik nehmen zu können.

Doch diese Zeit ist ersichtlich vorbei. Die Parteienlandschaft ist unübersichtlicher geworden, Koalitionen sind weniger kalkulierbar, Wahlversprechungen werden oftmals nicht eingehalten und das Stichwort „Reform“ hat einen bitteren Beigeschmack erhalten. So schwindet schon seit längerem das Vertrauen vieler Bürger in die politische Klasse, sinkt der Glaube daran, mit dem Wahlkreuz wirklich etwas bewirken zu können, verbreitet sich die Meinung, es sei eigentlich egal, wen man wählt, die Politik schere sich eh nicht um Volkes Stimme, gärt der Unmut darüber, dass vornehmlich diejenigen mit ihren Interessen politisch Gehör finden und sich durchzusetzen vermögen, die mit genügend Geld, Macht und Lobbyisten ausgestattet sind.

Eine Entfremdung zwischen den Bürgern und ihren Repräsentanten greift Platz. Sie äußert sich einerseits in stetig zunehmender Wahlenthaltung, andererseits aber auch im wachsenden Protest gegen das politische Establishment und seine vielfach als abgehoben empfundenen Entscheidungen. Dabei erschallt der Ruf nach mehr direkter Demokratie immer lauter. Die Auseinandersetzung um „Stuttgart 21“ ist nicht das einzige Beispiel für solches (Auf)Begehren, das Anlass gibt, über mögliche Defizite unserer demokratischen Willensbildung nachzudenken. Immerhin sprechen sich mittlerweile 65 Prozent der Bürger für mehr Volksabstimmungen aus und sind der Meinung, diese führten zu einer Verbesserung der Demokratie, wie jüngst eine Meinungsumfrage ergeben hat.

Mehrheitlich will also das Volk die Gewalt, die von ihm ausgeht, wieder öfter zu sich zurückkehren lassen und sie selbst ausüben. Es will mehr mitentscheiden können, mehr Demokratie in direkter Form wagen. Doch vor solchem Wagnis schreckt die Politik noch in weiten Teilen zurück und warnt vor allzu viel Bürgereinmischung, die, so der Tenor, jedenfalls dort, wo es auf Bundesebene um gewichtige Entscheidungen geht, die die Zukunft und den Fortschritt des gesamten Landes bestimmen, nicht angebracht sei, weil sie die Handlungsfähigkeit des politischen Systems massiv beeinträchtigen könnte. Das wäre gewiss fatal. Doch gibt es Anlass für solche Angst vor dem Volk? Reimt sich zusammen, die Demokratie zu rühmen und gleichzeitig vor dem Volk und seiner Abstimmung zu warnen?

Volksabstimmungen können hilfreich sein

Gewiss, die Mütter und Väter des Grundgesetzes haben sich vor über sechzig Jahren für eine repräsentative Demokratie in Deutschland ausgesprochen. Angesichts des Scheiterns der Weimarer Republik erhofften sie, dass diese Regierungsform der wieder neu zu etablierenden Demokratie größere Stabilität bieten würde. Mittlerweile aber ist die Demokratie in Deutschland fest verankert und trifft grundsätzlich auf breite Akzeptanz in der Bevölkerung. Kritisiert wird allein, dass zu sehr von oben über die Köpfe hinweg regiert wird und zu wenig von unten Einfluss auf maßgebliche Entscheidungen genommen werden kann. Nicht die Abschaffung des Parlaments als Volksvertretung wird deshalb gefordert, sondern lediglich eine Ergänzung der politischen Willensbildung durch Volksabstimmungen, wenn ein beachtlicher Teil der Bevölkerung dies begehrt.

Was aber kann in einer Demokratie eigentlich gegen politisches Engagement der Bevölkerung, das sich in Abstimmungen Ausdruck verleihen will, eingewendet werden?

Da wird angeführt, die zu entscheidenden Gesetzesmaterien seien zumeist sehr komplex und in ihrer Tragweite schwer zu erfassen, so dass es nicht leicht falle, sich dabei Durchblick zu verschaffen und eine fundierte Meinung zu bilden. Doch das gilt für den Abgeordneten wie für den Bürger gleichermaßen, es sei denn, man hält letzteren generell für politisch unbedarft und uninformiert. Dass dem nicht so ist, führen uns derzeit die Stuttgarter Bürger mit ihren Detailkenntnissen über das umstrittene Bahnvorhaben vor. Denn das Internet macht’s heute möglich, sich mit nötiger Sachkunde auszustatten, um bei dem, was einen interessiert, mitreden zu können.

Überforderung der Bürger ist insofern ein vorgeschobenes Argument, hinter dem sich ein anderer Grund verbirgt. Wer regiert, will sich nur ungern in die Karten schauen und die Bürger beim politischen Pokern mitmischen lassen, weil das mühselig ist, Zeit kostet, mehr Information, Transparenz und Überzeugungskraft abverlangt und das eigene Konzept durcheinanderbringen kann. Bequemer und weniger störend scheint da zu sein, die Bürger zwischen den Wahlen zumindest im Bund weiterhin auf die Zuschauerränge der Politikarena zu verweisen.

Doch dies könnte sich als kurzsichtig erweisen. Denn geben sich die Bürger damit immer weniger zufrieden und hagelt es zunehmend Protest, können Volksabstimmungen zur rechten Zeit durchaus hilfreich sein. Sie lenken erhitzte Kontroversen in geordnete Bahnen, führen Klärung herbei und können verhindern helfen, dass sich zwischen Regierten und Regierenden unversöhnliche Fronten aufbauen und die Vertrauensbasis weiter schwindet, auf der die parlamentarische Demokratie fußt.

Aber ist nicht zu befürchten, dass sich die Bürger bei Einführung von Volksentscheiden als Fortschrittsbremser erweisen könnten, weil sie erfahrungsgemäß mehr gegen als für gewichtige politische Vorhaben stimmen, und sich partikulare Interessen gegenüber Gemeinwohlbelangen durchsetzen, weil den meisten Menschen das Hemd näher ist als der Rock? Die Antwort auf diese Frage hängt davon ab, was man jeweils unter Fortschritt versteht und wie ernst man es mit der Demokratie eigentlich meint. Denn welche politischen Wege und Maßnahmen richtig oder falsch, rück- oder fortschrittlich sind, ist subjektive Ansichtssache, politisch umstritten und wird in der Demokratie letztlich immer durch die Mehrheit bestimmt, ob des Parlaments oder der Bürger.

Nein sagen hilft nicht weiter

Auch trifft zwar zu, dass Bürger zum Beispiel bei Standortfragen, ob es nun um Kraftwerke oder Gefängnisse geht, oft abwinken und einer Kirchturmspolitik das Wort reden oder sich, wenn es an ihr Portemonnaie gehen soll, dagegen aussprechen. Doch die Durchschlagskraft von Eigennutz und Einzelinteresse gegenüber Belangen der Allgemeinheit nimmt auch bei Bürgerentscheidungen ab, je größer der Kreis derer ist, die zur Abstimmung berechtigt sind. Und geregelt werden kann, dass bestimmte Gesetzgebungen wie das Haushalts- oder das Steuer- und Abgabenrecht nicht der Volksabstimmung unterliegen. Ebenso kann sichergestellt werden, dass Volksentscheidungen, die der Verfassung zuwiderlaufen, nicht zugelassen werden.

Dass die Bürger ihre Stimme vornehmlich zum Nein-Sagen erheben, liegt zudem im parlamentarischen System begründet, das grundsätzlich den Volksvertretern die Aufgabe der politischen Gestaltung zuweist. Es zeugt insofern von der nach wie vor bestehenden Bereitschaft der Bürger, den von ihnen Gewählten in der Regel die politische Führung und Vorhand zu überlassen und nur dann die Bremse ziehen zu wollen, wenn sie den Eindruck haben, es läuft etwas grundlegend schief. Ihnen diese Möglichkeit vorzuhalten, lässt sich in einer Demokratie nur schwerlich rechtfertigen.

Denn mag man die Ergebnisse von Volksabstimmungen auch befürchten, es mangelt ihnen wahrlich nicht an demokratischer Legitimation.

Wie ist es jedoch dann um die Reputation des Parlaments und der Regierung bestellt? Könnte sie Abbruch erleiden, wenn parlamentarische Entscheidungen per Volksabstimmung zunichte gemacht werden? Das ist schon möglich, doch auch dann, wenn auf politischen Entscheidungen beharrt wird, die die Mehrheit der Bevölkerung vehement ablehnt.

Will die Politik aus dieser Zwickmühle herauskommen, hilft ihr nicht, Bürgerentscheide abzulehnen und in die Schmuddelecke zu stellen. Sie täte vielmehr gut daran, die Bürger mehr und vor allem auch früher in ihre Entscheidungsprozesse mit einzubeziehen, durch Aufklärung, Offenlegung von Fakten und Überzeugungsarbeit. Auf diese Weise ließe die Politik es erst gar nicht zu Volksabstimmungen kommen, oder sie erhöhte die Chance, dass diese zu Ergebnissen führen, die ihren Regierungsprojekten mit Mehrheit zustimmen.

Das wäre des Schweißes der Edlen wert. Denn schon ein ersichtliches Bemühen um Volkes Unterstützung und das Gefühl der Bürger, ernst genommen zu werden und mehr mitreden zu können, notfalls sogar die eigene Stimme in die Waagschale legen zu können, erhöht die Akzeptanz der Volksvertreter wie des parlamentarischen Systems. So könnte sich erweisen, dass Volksabstimmungen als Potentialis den Dialog zwischen Bürgern und ihren Repräsentanten stärken und der parlamentarischen Demokratie Aufwind geben.

Wie viel direkte Demokratie sein darf? So viel, wie die Bürger sie nachfragen.

Christine Hohmann-Dennhardt ist Richterin am Bundesverfassungsgericht.